❶ 政策失靈和市場失靈區別在哪裡呢
作為一種現象，公共政策失靈在各國的實踐中屢見不鮮，並且給社會經濟的發展造成了明顯的負面影響。因此，對於公共政策失靈的各種表現、發生的原因、以及如何克服等一系列問題的探討無疑具有很強的實踐意義。對於轉型時期的中國來說，其研究的現實必要性就更為突出。
從理論的角度看，當前學術界對公共政策失靈的系統研究並不多見。許多論著將政府失靈直接等同於公共政策失靈，這是欠妥當的。因為在政策主體多元化和網路化的今天，公共政策失靈是完全由政府造成的嗎？應該由政府承擔全部責任嗎？而且，公共政策並不是政府的唯一工具。比如在中國，很多政府行為實際上並沒有明確的政策依據，而是按照一種"潛規則"在運作，由此導致的政府失靈顯然不能等同於政策失靈。另外，中國許多的公共政策實際上是由執政黨制定的，這樣，公共政策失靈就更非政府失靈所能解釋的了。那麼，在當前中國，公共政策失靈究竟呈現出怎樣的狀況呢？
除了要逐一揭開上述疑團之外，本文還基於另一個更為宏大的考量。台灣學者林水波、陳志瑋近年撰文指出，"以政策失靈為切入視角，給政策分析提供了另一個研究領域"。[1]對此，筆者深以為然。因為歷來的政策分析大多從正面入手，比如為了使某項政策獲得成功，應該如何設計從政策的規劃制定到執行反饋等一系列的環節。這類研究注重從應然的角度對公共政策進行規范分析，卻忽略了實然角度的經驗研究。換句話說，在經驗世界裡面，公共政策沒那麼容易獲得成功，失靈是常有的現象。因此，很有必要將政策失靈作為專門的對象，去研究政策失靈的前兆、表現、類型、原因、後果、以及如何最大限度地去預防和克服，等等。正是從這個意義上說，公共政策失靈是政策分析的一個新領域。
二、政策失靈研究的簡單回顧
如前所述，學界多將公共政策失靈直接等同於政府失靈，一般對此二者並沒有明確的區分。從眾多政府失靈的研究當中，我們可以大致剝離出公共政策失靈的原因：1）公共決策實際上是各種特殊利益之間的締約過程，很難找到作為決策目標的公共利益；2）即使現實社會中存在著某種意義上的公共利益，現有的公共決策機制卻因其自身的內在缺陷難以實現這種利益；3）決策信息不完全導致大部分公共政策是在信息不充分的基礎上作出的，這很容易導致決策失誤；4）選民的"短視效應"，政治家會迎合選民的短期需要制定一些長遠看來弊大於利的政策；5）"理性的無知"，選民出於搭便車心理而寄希望他人的選擇，這導致通過選票上台的政治家制定的政策只能代表部分人的利益；6）政策執行上的障礙，理想化政策、執行機構、目標團體、政策環境這四個政策執行要素中的任一方面出問題，都可能導致政策失靈。[2]
葉海卡·德羅爾（Yehezkel Dror）從"政策無能"的角度對公共政策失靈進行了分析。[3]他提出，政策無能是由於特定的政策制定與政策執行而導致特定的政策失靈。政策無能包括兩種情形：其一，不能滿足政策制定與政策執行的要求；其二，政策質量低下。德羅爾認為，公共政策經常陷入抉擇的沼澤，要麼不能產生決定，要麼產生似是而非的決定，要麼產生了雖然明確卻不能徹底執行的決定，這些都是大量的政策失靈。
三、公共政策失靈與政府失靈的區別
本文主張將公共政策失靈作為一個相對獨立的研究領域。首當其沖的一個難題就是：公共政策失靈等同於政府失靈嗎？如果不等同，它們的區別究竟在哪裡？
本文假設，在一個成熟的市場經濟社會，"公共政策失靈≠政府失靈"（如果此不等式成立，那麼在一個不成熟的市場經濟或非市場經濟體制下，更能成立）。這里先用圖1給出一個簡單的說明。
圖1 市場失靈、公共政策失靈、政府失靈三者間關系的規范模型
首先需要說明的是，上圖是對現實狀況的簡單化。現實生活要比圖形中的情形復雜得多，其復雜性主要體現在以下幾個方面：1）現實中的市場有效與市場失靈、政府有效與政府失靈之間的界限並不那麼清晰，為此圖中用虛線表示；2）公共政策有效與公共政策失靈之間更非界限分明，為此圖中用相連的兩個方框表示；3）在現實中，資源配置的方式除了市場和政府兩種以外，還有大量的不同於此二者、或介於這兩者之間的資源配置力量。
圖1清楚地表明，在規范層面上，政府行為應當被嚴格限定在市場失靈的領域之內。即便我們將公共政策看作是政府為糾正市場失靈而採取的方式，那也只能是主要方式，而不是唯一方式，因為政府還會採取其它很多非政策的調節措施。這樣，公共政策的有效和失靈就可以大致對應於政府有效和失靈。但是，這里要著重強調的是：其一，公共政策成功不完全等於政府成功，因為前者並不是後者的必然衍生物，而是政府與市場（即便是失靈的市場）綜合作用的結果，因此圖中用政府與市場兩個箭頭共同指向公共政策的失靈與有效；其二，公共政策失靈也不能等同於政府失靈，因為公共政策的制定與實施是從政府與市場的供求關繫上找出一個相對滿意的平衡點，[4]也就是說，公共政策失靈是由於政府與市場二者缺乏協調的結果。對此，我們還可以從以下一些角度提供更為詳細的解釋。
1、公共政策主體的角度
托馬斯·戴伊（T.R.Dye）認為，公共政策是政府選擇作為或不作為的行為。[5]這一定義顯然過於寬泛了，它可能忽視了政府決定與政府行動之間的不一致性。[6]換句話說，政府選擇是一回事，具體實施可能是另一回事。難怪沃爾夫指出，政策專家往往潛在地假定，在政策執行的過程中，成本與效益將不再變化，因此他們更多關注的是政府能否成功地制定一項政策，但政策執行與最初的政策設想可能完全是兩回事，這成了許多政府失靈研究當中"漏掉的一章"。綜上，公共政策失靈中的執行失靈並沒有包含在現有的政府失靈研究當中，因此兩者之間不能劃等號。
其實，就算是制定主體，現代公共政策也不是由政府一手制定的。林德布洛姆指出，在市場取向的制度下，公共事務掌握在政府和實業界兩個領導集團的手中。而且，為了使制度有效，政府領導人必須經常依從實業界領導人，實業界的當權者們作為政府決策過程的參與者扮演了有特權的角色。他舉例說，比如實業界的發言人預測，不對稅收實行減免，新的投資就會停止，這表面上看只是讓政府官員了解事實，但實際上會直接推動稅收政策的調整。[7]國內也有學者指出，政策主體包括政府、團體和個人，公共政策的核心主體是黨和政府。[8]那麼，除了核心主體之外，公共政策顯然還有其他主體。而且，隨著社會經濟的發展，那些非核心主體的影響力呈現出逐步上升的趨勢。至此，可以確信，政府不是公共政策的唯一主體，"公共政策≠政府政策"，公共政策失靈也不完全是由政府造成的，不能簡單地用政府失靈來替代。
2、公共政策客體的角度
公共政策客體包括政策問題和目標群體兩大方面。政策問題實際上是由市場失靈帶來的訴求，政府的作用是感知並整合這些訴求；作為政策對象的目標群體，對公共政策是否有效則起到了一種更為直接的作用。換句話說，一項政策能否達到預期目的，不是政策主體所能完全決定的，"目標群體對政策順從和接受的程度是影響政策能否有效執行的關鍵性因素之一。"[9]可見，公共政策失靈與目標群體在多大程度上配合有著密切的關系。因此，公共政策失靈不能簡單地用政府失靈來完全解釋。
3、公共政策內容的角度
沃爾夫指出，非市場缺陷的理論與政策分析的細化和延伸密切相關，並且可以在市場與非市場之間進行更加有效的成本效益比較。[10]這給了我們一個很重要的啟示：公共政策是一種非市場行為，而不是純粹的政府行為，它至少還包括非政府組織（NGO）、非盈利組織（NPO）等第三部門的政策行為。此外，公共政策不僅約束市場行為，也會約束政府本身。確切地說，它是作為市場調節與政府調節的共同手段而出現的。那麼，公共政策失靈與政府失靈之間顯然不能劃等號。
4、政府的角度
前文提到，公共政策不是政府幹預市場的唯一方式。實際上，政府的一些行為或許只是一個並未對社會行為主體構成約束的"決定"，或者只是某種習慣性或非正式的"做法"，而不一定構成了具體政策。[11]這就是說，政府在糾正市場失靈的時候不一定都要訴諸於明確的政策。相反，在很多時候，政府恰恰是通過一些諸如暗中行動等潛規則的非政策手段來實施控制的，這種情況下的失靈顯然不能歸於公共政策失靈的范圍。
從更廣的意義上說，政府失靈還包括除了干預市場之外的其他活動的失靈，因為公共政策並不是政府的唯一活動。如果我們將政府職能分為對內和對外兩個方面的話，公共政策充其量只是政府履行對外職能的主要手段，而那些大量的政府內部管理過程中的失靈顯然也不能歸為公共政策失靈。
5、市場的角度
圖1已經表明，公共政策失靈是包含在市場失靈的大范圍之內的，這可以從以下幾個方面來理解：1）公共政策失靈從根源上是由市場失靈引發的；2）從政策形成的角度看，各類市場主體在政策形成過程中發揮了不同的作用；3）從政策執行的角度看，政策在執行過程中經常會發生變化，其中除了政府的原因之外，市場本身也是誘因之一；4）公共政策的需求來自市場，公共政策的供給主要來自政府，政策失靈則來自於供需失衡。從市場的角度來看，公共政策失靈在很大程度上是由市場本身造成的，而不能完全歸咎為政府的責任。
6、政府管制（Regulation）的角度
施蒂格勒（George J.Stigler）的"俘虜理論"（Capture Theory of Regulation）指出，公共政策的制定往往會受到某些利益集團的影響，事實上，促使政府進行管制的正是管制對象本身，或是其他有可能從中獲益的利益團體，即政府管制者通常會被受管制企業所"俘虜"。[12]俘虜理論從某種意義上表明，政府政策已經成為企業追求壟斷利潤的一種手段，而不是服務於所謂的公共利益。另外，美國學者Dominick T.Armentano研究指出，政府管制、准入控制、財政補貼、反壟斷都是政府幹預主義者的手段，這些手段是私人公司為了私人利益而鼓動（employ）政府去損害社會的。[13]這更加表明，公共政策是由市場主體（如私人公司）影響甚至鼓動政府制定出台的。因此，公共政策失靈當然也有市場本身的原因。換句話說，市場也要為公共政策失靈承擔相應的責任。
7、治理理論（Governance）的角度
治理理論認為，傳統的政府中心論的研究視角限制了人們的討論范圍和思考能力，因此應該從政府、市場、企業、公民、社會等多維度、多層面上去觀察和思考問題，治理理論所包含的"權力的多主體、多中心"、"回應性"、"公開性"、"透明度"等元素，有可能幫助突破市場與政府之間的兩難選擇。當然，治理也有失效的可能，因此應該"善治"。善治的本質特徵在於它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型關系。沒有公民的積極參與和合作，至多隻有"善政"，而不會有"善治"。不難看出，治理理論的若干要義與公共政策失靈的研究旨趣是不謀而合的。簡單地說，公共政策失靈中的"公共"二字絕非政府所能完全代表。
綜合以上七個方面，我們大致可以得出：公共政策失靈與政府失靈的確是兩個不同的概念，不能混為一談。但是，不管怎麼說，政府畢竟是公共政策的核心主體之一，所以必須承認，公共政策失靈與政府行為有著最為直接和緊密的聯系。因此，本文並不是要否認政府在公共政策各個環節中的重要作用，而是要指出，其他力量的作用同樣不能忽視。
四、公共政策失靈界定的絕對困難性與研究的相對獨立性
前述兩位台灣學者給政策失靈所下的定義是："凡是於一定期間內，職司機關投入一定的資源後，原定政策若猶未達成預定政策目標者，皆可視為一種政策失靈"。[14]但是，我們知道，一項政策公開宣布的目標有時和實際想要達到的效果並沒有關系，甚至實際結局會和預設目標正好相反。這無疑給公共政策失靈的界定造成了極大的困難，因為如此一來，到底怎樣才算政策失靈就沒有了一個剛性的判定標准。換句話說，不同的人、從不同的角度都有可能對同一項政策是否失靈給出不同的結論。更加難辦的是，從理論上講，一項政策實施的結果總是既有人受益，也有人受損。無疑，受益群體會認為政策取得了成功，而受損群體則會認為是政策失靈。由此，我們認為，在界定公共政策失靈的問題上具有"絕對困難性"。為此，我們只好暫且放棄給出一個精準的定義，而是"退而求其次"，先給出一個描述性的界定，等將來研究逐步深入、對這一概念有了更為透徹的理解以後再來定義也不遲。那麼，所謂公共政策失靈，就是指一項公共政策的過程或結果偏離了政策制定者實際預想的目標，並對政策的標的群體造成了始料不及的負面影響。對這個初步的界定，要說明兩點：1）"實際預想"是指政策制定者在決策時的真實想法，而未必是其對外宣稱的目標，至於如何獲知這一實際預想，則要結合政策背景與系統環境進行合理的推測；2）"始料不及"，是因為如果負面影響是預料之中的，並且採取了一定的防範或應對措施，那就不能算作政策失靈，而只能叫做政策的正常負外部性而已。
在進行了描述性界定之後，就可以將公共政策失靈與政府失靈區別開來，並且可以看出將公共政策失靈作為獨立研究領域的好處。這是因為，從技術路線上看，"政府失靈"與"市場失靈"難免會帶上研究者的價值偏好--比如有的學者偏向自由市場，有的學者主張政府管制--無論哪種偏好都不利於理論研究的科學性；而公共政策失靈是一種居中的表達，它所要表明的只是某項政策的失敗這一客觀性較強的事實，研究起來更具有技術層面上的可操作性，因此也可以避免一些價值偏好、乃至意識形態方面的無謂爭論。此外，國外有學者將公共政策學派明確分為兩種研究取向，一種集中研究政府高層的政策制定，另一種則將研究重點放在政策制定出來之後，即所謂的執行取向。[15]那麼，公共政策失靈應該是對這兩種研究取向的整合，因為不僅在政策制定環節，而且在執行、反饋等環節都存在失靈的狀況，因此對其進行全程研究實際上是對公共政策這門學科的深入和拓展，並且也有助於克服市場失靈和政府失靈。
五、立足於當前中國的實際來研究公共政策失靈
公共政策是一門實踐性較強的學科，與現實結合得較為緊密，研究公共政策失靈也不例外，也應結合本國國情來進行。從社會系統復雜性的角度來說，較之於西方，中國現階段面臨的公共政策問題更加復雜，表現在中國體制改革的目標模式和實施方案具有"難以想定、難以細化、難以理解、難以推行"的復雜性質，即管理的"遠程特性"。[16]我們將從以下幾個方面來了解中國國情，以便在研究公共政策失靈時更能切中實際。
1、市場整合與市場失靈
當前，中國政府明確提出建立社會主義市場經濟體制的目標，這實際上表明，中國的市場經濟具有很強的人為構建色彩，當然，中國市場經濟的建立與發展也不是純粹強制的過程，而是一個自發發育和政府推動相結合的過程。有學者指出，中國市場體制的建立在很大程度上是政府自我革命的過程，既是改革對象又是改革推動者的政府的行為往往是自相矛盾的。[17]同時，當前中國的市場發育還不完善，市場整合不夠充分，因此中國的"市場失靈"不是通常意義上的市場失靈，而是由於市場機制不完善所導致的失靈。對於這種失靈，政府只有先行承擔起扶植市場發育的責任，並在市場成長起來之前，代替市場完成一些整合功能，比如通過行政手段分配資源以迅速推動經濟增長。這樣一來，當前中國的政府幹預就具有了某種"正當性"，同時市場又不足以依靠自身的力量去抵禦政府幹預。因此，在研究公共政策失靈的時候，我們需要認識到這一點，否則就會出現用西方的理論無法解釋中國的現狀的尷尬局面。
2、政府整合與政府失靈
同樣，在政府整合方面，因為中國的市場機制還沒有發育成熟，許多本來該由市場自己解決的事情，中國的市場還完成不了。在這種情況下，政府的過度整合似乎是必要的。因此，中國的"政府失靈"也不同於一般意義上的政府失靈。它不是由政府自身特點所自然形成的失靈，而是由政府的過度整合所導致的人為失靈。此外，中國的政府實際上包括政治性政府（公共財政的主體）和經濟性政府（國有資本的主體），它們應當分別在市場失靈和市場有效的范圍內活動，然而這種雙重身份很容易造成活動方式的錯位。並且，政治性政府與執政黨之間也缺乏明確的界限，現實中的很多公共政策往往是由執政黨制定並組織力量執行的。對於這些獨特的國情，在研究公共政策失靈的時候，顯然應該倍加留心。
3、社會整合與社會失靈
市場、政府、社會（社會學意義上的狹義社會）是一個國家資源配置的三種基本力量。其中，社會自身的力量是更為基礎性的，政府整合理應是市場整合與社會整合基礎之上的再整合。在中國，與市場機制類似，公民社會還沒有發育成熟，社會還不能發揮其應有的基礎性整合功能。對此，我國有學者明確提出了社會失靈的概念，即由於社會自組織的主體缺失或功能缺失導致市場與政府無法有效順暢的溝通與協作，繼而引發市場失靈或政府失靈的狀況。[18]很顯然，社會失靈也是我們在分析中國公共政策失靈時應當特別關注的一個問題。
市場失靈 主要是指 公共產品 、外部效應等問題，出現這些問題時，市場是無法自發調節的。
目前來看，很多學者認為，市場失靈是要通過政府行為解決的，應該說是現在看來較好的方法。
關於這個很重要的經濟學問題，在大多教科書中都有提及，不妨參考下。。。
1樓的朋友帖了一堆，還是不知道他想說什麼 - -、